Dienstag, 21.11.2017

Beitragspflicht für IHK-Pflichtmitglieder mit Grundgesetz vereinbar

13.11.2017

Die an die Pflichtmitgliedschaft in Industrie- und Handelskammern (IHK) gebundene Beitragspflicht ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dies hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bekräftigt und Verfassungsbeschwerden von zwei Kammermitgliedern zurückgewiesen.

Die IHK sind als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert, an die die Kammermitglieder Beiträge zahlen müssen. Pflichtmitglied ist, wer im Bezirk der jeweils regional zuständigen IHK einen Gewerbebetrieb betreibt. Auch die beiden Beschwerdeführerinnen wurden zu einem Kammerbeitrag herangezogen und haben gegen die Beitragsbescheide erfolglos geklagt. Mit ihren Verfassungsbeschwerden wenden sie sich gegen die Beitragsbescheide und gegen die Bestimmungen des Gesetzes über die Industrie- und Handelskammer (IHKG) zur Pflichtmitgliedschaft. Diese verletze sie in ihrem Grundrecht der Vereinigungsfreiheit, jedenfalls aber in ihrer in aus Artikel 2 Absatz 1 Grundgesetz (GG) normierten allgemeinen Handlungsfreiheit.

Das BVerfG stellte zunächst klar, dass sich der Prüfungsmaßstab für den Schutz vor Pflichtmitgliedschaften in "unnötigen" Körperschaften aus dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit und nicht aus dem der Vereinigungsfreiheit ergibt. Denn letzteres ziele auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken, während eine gesetzliche Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft private Akteure für öffentliche Aufgaben in Anspruch nehme.

Sowohl die Beitragserhebung als auch die Pflichtmitgliedschaft seien Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit, so das BVerfG weiter. Bereits die Pflichtmitgliedschaft als solche sei nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral. Daher sei die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Pflichtkörperschaft, die nicht unmittelbar im GG bestimmt ist, nur auf gesetzlicher Grundlage und durch Organisationsakte möglich, die den Vorgaben des GG genügen.

Die Einbindung in die IHK im Wege der Pflichtmitgliedschaft sei indes gerechtfertigt. Die in § 1 IHKG normierten Aufgaben entsprächen der für die wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die das BVerfG bereits mehrfach als legitimen Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen habe. Gerade die Pflichtmitgliedschaft sichere, dass alle regional Betroffenen ihre Interessen einbringen können und diese fachkundig vertreten werden. Dies sei auch mit Blick auf die weiteren Aufgaben der IHK, Prüfungen abzunehmen und Bescheinigungen zu erteilen, gefragt.

Die Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft seien geeignet, diese Zwecke zu erreichen, und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung der Beiträge. Zwar könnte der Gesetzgeber sich auch für ein Konzept freiwilliger Mitgliedschaft bei Erhalt der Kammern im Übrigen entscheiden. Doch stehe das GG nicht entgegen, wenn mit der Pflichtmitgliedschaft aller Gewerbetreibenden eines Bezirks die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, ein Gesamtinteresse zu ermitteln, das tatsächlich alle Betriebe und Unternehmen berücksichtigt. Die an die Pflichtmitgliedschaft gebundene Beitragspflicht trage dazu bei, den Kammern – bei angemessener Höhe und ordnungsgemäßer Verwendung – die Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. Der Gesetzgeber dürfe sich auch für die Organisation in Bezirken entscheiden. Die Einschätzung, dass auch in einer europäisierten und globalisierten Wirtschaft wichtige Handlungsimpulse von der lokalen oder regionalen Ebene kommen können und sollen, stoße auf keine durchgreifenden Bedenken.

Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen erscheine unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers erforderlich. Es sei nicht ersichtlich, dass den IHK Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass es andere Möglichkeiten gebe, finanzielle Mittel mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen zu erheben. Eine freiwillige Mitgliedschaft sei keine verfassungsrechtlich eindeutig weniger belastende Alternative. Die Zielsetzung des Gesetzgebers, das Gesamtinteresse der regionalen Wirtschaft zu erfassen, sei notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden, die nach § 1 Absatz 1 IHKG "abwägend und ausgleichend" zu berücksichtigen sind.

Die Pflichtmitgliedschaft sei auch zumutbar, um die legitimen Ziele des Gesetzgebers zu erreichen, und könne die Beitragspflicht tragen. Die Belastung der Betriebe durch die nach dem Gewerbeertrag gestaffelte Beitragspflicht und die Pflichtmitgliedschaft in einer regionalen IHK wögen nicht sehr schwer. Bundesweit habe sich die Beitragspflicht in den letzten Jahren auch eher verringert als erhöht. Zudem verleihe die Pflichtmitgliedschaft den Kammermitgliedern Rechte zur Beteiligung und Mitwirkung an den Kammeraufgaben. Bereits dieser Vorteil aus den Mitgliedschaftsrechten berechtige zur Erhebung der Kammerumlage. Die Pflichtmitgliedschaft zwinge insbesondere nicht dazu, es hinzunehmen, wenn der Pflichtverband und seine Organe die gesetzlich zugewiesenen Aufgaben überschreiten; dagegen könne jedes Mitglied fachgerichtlich vorgehen.

Die Wahrnehmung des Gesamtinteresses gelinge allerdings nur, wenn abweichende Interessen einzelner Mitglieder oder grundlegende Interessenkonflikte, die für einzelne Mitglieder von erheblicher Bedeutung sind, in den IHK berücksichtigt werden, betont das BVerfG. § 1 Absatz 1 IHKG beinhalte ein Abwägungsgebot und gerade nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung. Daraus folge auch ein Minderheitenschutz. Abweichende Interessen oder grundlegende Interessenkonflikte dürften nicht unterschlagen werden. Das könne es erforderlich machen, unterschiedliche Positionen in der Darstellung des Abwägungsmaterials zu benennen, diese ausführlich auszuweisen oder auch ein echtes Minderheitenvotum zu ermöglichen.

Die Beitragspflicht auf der Grundlage der Pflichtmitgliedschaft in den Kammern sei schließlich auch mit den Anforderungen des Demokratieprinzips vereinbar.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 12.07.2017, 1 BvR 2222/12 und 1 BvR 1106/13

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